Обсуждаем программу Алексея Навального

Коррупция — официально и публично осуждаемое явление общественной жизни. Везде декларируется борьба с коррупцией. В одних странах она идет весьма эффективно, в других — практически без видимых последствий. Почему так происходит?

Культурные корни коррупции

Главная причина — это степень проникновения коррупционного поведения в культуру общества.

Общества условно можно разделить на два типа:

1. Здоровое общество с паразитирующей коррупцией

2. Больное общество с коррупционным фундаментом

Тип 1. В этих обществах коррупция рассматривается как отклонение от общепринятых норм жизни и ведения бизнеса. Такие общества характеризуются важными условиями: это системы свободной политической конкуренции, информационной открытости, верховенства права и свободы СМИ. Помимо этого в них морально неприемлемы воровство и коррупция. 

Примеры коррупции дают военные закупки в США и Европе, истории с тайным финансированием политических партий, но публичное вскрытие этих фактов не остается для фигурантов без последствий, либо правовых (уголовная ответственность), либо политических (проигрыш на выборах). «Иммунная система общества» — мораль и традиции поведения — справляется с обезвреживанием постоянно возникающих «раковых клеток» коррупции.

Тип 2. В этих обществах коррупционное поведение является нормой, коррупция служит регулирующим и мотивирующим средством в общественном организме. Возникает «общество сбора дани». Например:

• нельзя стать чиновником, не заплатив тем, кто подписывает приказ о назначении;

• нельзя сдать зачет, не заплатив дань, даже если ты правильно ответил на все вопросы; 

• нельзя вывезти грузовик фруктов, не заплатив дань таможенникам;

• за возможность вести выгодный бизнес надо обязательно платить, таков порядок. 

Примеры подобного сорта можно приводить бесконечно.

Дань с подданных собирается не только в виде «коррупционного налога», но и путем расхищения собранных в казну официальных налогов. Расхищают бюджет разными способами: предоставляя «своим бизнесменам» вне конкурса сверхприбыльные госзаказы, давая подряды фиктивным фирмам, переплачивая из бюджета «своим» за акции и другие активы, назначая миллионные оклады и премии чиновникам, менеджерам государственных компаний и государственных корпораций.

В этих условиях «иммунная система» не справляется и работает в другую сторону: честное, законопослушное поведение становится эволюционно невыгодным, честные предприниматели и политики просто не выживают и уходят из профессии. Борьба с коррупцией носит характер кратковременных кампаний и часто используется как средство подавления конкурентов.

В жизни все многообразие общественных устройств и культур располагается на отрезке между двумя описанными выше крайними точками.

О чем говорит история

Считается, что в России первое упоминание взятки в письменном документе содержится в Псковской Судной грамоте 1397 года, «а тайных посулов не имати ни князю, ни посаднику», что означает запрет на получение взяток при отправлении правосудия. Проблема быстро становилась беспокоящей, так что Иван Грозный уже ввел смертную казнь за чрезмерность во взятках. 25 мая 1648 года состоялось единственное в отечественной истории крупное восстание против взяточников. Глава Земского приказа превратил суд в средство вымогательства, а глава Пушкарского приказа месяцами не выплачивал жалование стрельцам, оружейникам, прочим подчиненным и присваивал эти деньги. Разъяренный народ вышел на улицы, требуя выдачи и казни коррумпированных «министров». В итоге бунта часть Москвы сгорела, погибли жители, царь был вынужден отдать преступников на растерзание народу.

Особая глава развития коррупции и борьбы с нею связана с временем Петра Первого. Герцен считал, что именно реформы Петра привели к созданию ненасытного бюрократического класса. «Один из самых печальных результатов петровского переворота — это развитие чиновнического сословия. Класс искусственный, необразованный, голодный, не умеющий ничего делать, кроме «служения», ничего не знающий, кроме канцелярских форм, он составляет какое-то гражданское духовенство, священнодействующее в судах и полициях и сосущее кровь народа тысячами ртов, жадных и нечистых». При Петре Первом расцветали как коррупция, так и борьба с ней. Сначала после многолетнего следствия в назидание всем публично повешен Сибирский губернатор князь М. Гагарин. Вслед за ним четвертовали за взяточничество обер-фискала А. Нестерова, который ранее изобличил Гагарина. Как рассказывают историки, от отчаяния царь Петр решил издать указ с драконовской нормой: «кто украдет у казны лишь столько, чтобы купить веревку, будет на ней повешен». Указ не вышел, поскольку генерал-прокурор П. Ягужинский справедливо заметил, что исполнение указа может оставить царя вообще без служивых людей. Петр последовательно ужесточал регулирование — от запретов до смертной казни. Однако ничего не помогало, взяточниками были люди, составлявшие ближайшее окружение Петра.

Расцвету и укоренению коррупции сильно способствует создание жестких, неработоспособных общественных систем, подавляющих естественные экономические, рыночные механизмы. Ярким примером стала административно-командная система управления народным хозяйством в Советском Союзе. Возглавляемая Госпланом и Госснабом всеобъемлющая вертикальная система планирования, распределения и ценообразования была не в состоянии учитывать все многообразие условий и обстоятельств и выдавать адекватные управляющие команды. Как известно, «работа по правилам — это итальянская забастовка». Дабы избежать паралича экономики, возникали неформальные механизмы торга, перераспределения ресурсов, компенсирующие дефекты централизованного управления. Для выживания любого предприятия требовались неформальные связи (горизонтальные и вертикальные), сопровождавшиеся обменом услугами и подношениями. В условиях командной экономики практически любые рыночные отношения квалифицировались как преступные. Коррупция становилась компенсаторным механизмом, смазкой, спасающей экономический мотор от заклинивания. С переходом к законодательному оформлению рыночных отношений эти глубоко укоренившиеся практики не исчезли, частично перешли в легальную сферу, а частично усложнились, стали масштабнее и разнообразнее, не теряя своего противозаконного и коррупционного характера. Одно из последних дел в России — это арест заместителя министра культуры России, работников министерства и целого ряда бизнесменов, связанных с петербургской компанией «Балтстрой». Речь идет об устойчивой системе «выигрывания» государственных контрактов на реставрацию важнейших памятников архитектуры по всей стране, выполнения работ с крайне низким качеством и по завышенной цене, расхищении бюджетных средств. 

Уже царем Петром и демократическим публицистом А. И. Герценом были сформулированы две основные стратегии борьбы с коррупцией: стратегия войны (повешения и четвертования) и системная стратегия, направленная на устранение причин коррупции. «Против него два средства: гласность и совершенно другая организация всей машины, введение снова народных начал третейского суда, изустного процесса, целовальников и всего того, что так ненавидит петербургское правительство», — писал Герцен, дав широчайшую палитру воровства, грабежа и самоуправства российских чиновников. «Гласность и демократия» — повторит те же рецепты генеральный секретарь ЦК КПСС Михаил Горбачев, запуская программу перестройки политической и экономической систем Советского Союза. 

Стратегии борьбы с коррупцией

Стратегия войны предполагает борьбу с проявлениями коррупции методом наказания коррупционеров. Мотивировка этой стратегии — очищение власти от негодных людей и назидание всем остальным. Классические истории использования стратегии войны дают Китай и Италия (операция «Чистые руки»).

Китай провел две крупных антикоррупционных кампании (1951 и 1982 гг.), в настоящее время разворачивается третья. Так, в 2013 г. наказаны 182 тысячи чиновников, приблизительно на 50 тысяч больше среднего за предыдущие годы. В целом за 30 лет к уголовной ответственности за взяточничество привлечено около миллиона (!) сотрудников партийно-государственного аппарата Китая.

В Италии расследование затронуло более 20 тыс. человек, около 500 политиков получили тюремные сроки, в том числе премьер-министр Италии.

Стратегия войны быстро дает видимые результаты, поэтому она неизменно находит поддержку граждан и востребована политическими лидерами. По итогам кампании в Милане километр метрополитена «подешевел» на 57%, а строительство нового международного аэропорта потребовало на 59% меньших расходов по сравнению с исходной сметой. Деятельность муниципальных компаний перестала быть убыточной, что позволило снизить муниципальные налоги. Жестокие наказания за масштабные преступления удовлетворяют жажду мести и стремление к справедливости граждан.

Проблема стратегии войны — неустойчивость результата. Кампания заканчивается, так как систему невозможно долговременно удерживать в состоянии парализующего страха. Если параллельно не удается провести системные изменения, то обычаи начинают снова генерировать коррупционное поведение. При этом коррупционная система вырабатывает механизмы сопротивления, невосприимчивости к ранее использованным лекарствам. Сеть становится более эшелонированной, защищенной. Вырабатываются более сложные и скрытые схемы. Антикоррупционная сеть вылавливает в основном самых беспечных и глупых. Коррупция совершенствуется в результате такого естественного отбора, уходит вглубь и становится для общества еще дороже.

Системная стратегия делает основной акцент на устранении причин, порождающих коррупцию, Основные контуры системной стратегии ясно изложены в единой многоцелевой стратегии борьбы с коррупцией, разработанной Всемирным банком.

1. Институциональные основы:

• создание независимой и эффективной судебной власти;

• расширение сферы действия парламентского контроля;

• обеспечение независимости правоохранительных органов.

1. Политическая ответственность:

• политическая конкуренция, заслуживающие доверия политические партии;

• прозрачность финансирования партий;

• прозрачность процедуры голосования для избирателей;

• обязанность госслужащих декларировать имущество, правила, регулирующие конфликты интересов.

1. Расширение возможностей участия гражданского общества:

• гарантирование свободы информации;

• усиление роли СМИ.

1. Конкурентный частный сектор:

• реструктуризация монополий с целью усиления конкурентных начал;

• снижение барьеров входа на рынок, связанных с необходимостью получения различных разрешений;

• прозрачность корпоративного менеджмента;

• увеличение прав деловых ассоциаций.

1. Управление государственным сектором:

• найм на государственную службу на основе заслуги, достойная оплата труда государственных служащих;

• децентрализация власти;

• повышение прозрачности бюджетного процесса для контролирующих органов;

• повышение прозрачности в налоговой администрации, лишение налоговых служащих возможности произвольно предоставлять налоговые льготы, упрощение налоговой администрации.

Дальнейшее развитие этой программы привело к добавлению таких мер, как создание специализированного антикоррупционного ведомства, принятие этических кодексов, необходимость отдельных программ по борьбе с коррупцией при государственных закупках, мобилизация поддержки проведения реформ как со стороны гражданского общества, так и со стороны политических лидеров. 

Эта стратегия требует долгосрочного подхода, упорства и выдержки. Ожидание существенных результатов часто выходит за пределы срока полномочий политиков. 

Открытость информации, свободная пресса, наличие политической конкуренции отсекают наиболее наглые и откровенные коррупционные практики, но реализация программы встречает мощное сопротивление и саботаж со стороны бюрократического класса. 

Ключевым фактором, играющим центральную роль в процессе очищения государственного и муниципального аппарата, является общественное мнение, отвергающее коррумпированных политиков и наказывающее их на очередных выборах за неподобающее поведение. Политические конкуренты вскроют коррупционные факты, журналисты сделают их достоянием гласности. Дальше можно надеяться на неподкупных судей, но неподкупный суд в коррумпированной стране найти нелегко. И здесь нужен глас народа, осознающего пагубность коррупция для развития страны и не готового прощать шалости чиновникам. Раньше в России очень часто можно было услышать рассуждения, по существу оправдывающие коррупцию: «выберем новых, а они еще «голодные», начнут брать, присваивать, Пусть уж лучше старые сидят, эти уже наелись, им хватит». Общество крайне снисходительно относится к фактам коррупции, если политик вызывает симпатию. Более того, избиратель охотно включается в коррупционные отношения на выборах, ожидая преференций своей группе, либо принимая прямые подачки от кандидатов. Культура низовой мелкой коррупции санкционирует масштабную коррупцию во властных структурах, чаще всего даже неосознанно.

Примером комплексной стратегии может служить программа обуздания коррупции в Сингапуре под руководством Ли Кван Ю. Она включала в себя и кнут и пряник для чиновников, и системные решения, уменьшающие степени свободы бюрократии.

Лидеры Сингапура осознали необходимость побороть коррупцию и произвол чиновничества, без решения этой задачи у страны не было достойного будущего. За этим последовала система строгих и последовательных мер. Действия чиновников подверглись регламентации, были упрощены бюрократические процедуры, обеспечен строгий надзор за соблюдением этических стандартов. Одновременно были ужесточены меры уголовной ответственности за коррупционные деяния, повышена независимость судебной системы, обеспечен привилегированный статус судей, в том числе путем радикального увеличения вознаграждения — до нескольких сотен тысяч долларов в год, а позже — свыше одного миллиона долларов. Введены чувствительные экономические санкции за дачу взятки или отказ от участия в антикоррупционных расследованиях. Параллельно проводилось уменьшение вмешательства государства в экономику, проводилась работа по улучшению кадрового состава на государственной службе. Это включало в себя подготовку квалифицированных административных кадров, существенное повышение зарплат чиновников (вплоть до наивысшего уровня в мире), уровень зарплаты для занимающих ответственные посты чиновников стал сравним с топ-менеджерами в частных компаниях. Во многих государственных структурах проводилась серьезная кадровая чистка, например, в таможенном ведомстве были уволены все сотрудники.

Существенными элементами антикоррупционной стратегии стали создание специализированного Бюро по расследованию случаев коррупции и, самое главное, стремление политических лидеров стать образцом поведения для чиновников, открыв для публики все данные о своем состоянии, доходах, коммерческих интересах и финансовых операциях.

Сингапур совершил невероятный рывок в экономическом и социальном развитии, Главный вопрос, на который ответ даст будущее, — стала ли антикоррупционная культура, насаждаемая жесткими авторитарными методами, частью народной традиции и понимания жизни или уход из жизни реформаторов повлечет медленное возвращение общества к привычному порядку вещей.

Шанс для России

Коррупция в России расширяет свое влияние. Все признанные в мире рейтинги констатируют негативную динамику. Извлечение административной ренты становится основным побудительным мотивом для значительной части чиновничества. Громкие коррупционные дела на уровне министерств и глав регионов, история панамских офшоров показывают, что низовая коррупция сопровождается беловоротничковой, включающей в себя расхищение бюджетных средств, обеспечение монопольного положения на рынке компаний «своих людей». Все это свидетельства кланового характера российского капитализма. Задача очищения общества представляется исключительно трудной. Для ее решения должно произойти крайне маловероятное совпадение нескольких условий.

Во-первых, в один прекрасный момент в обществе, прежде всего в управляющем классе, должно возникнуть ощущение, что «так дальше жить нельзя». Чаще всего в истории России это происходило, когда наступало осознание, что мы сильно отстаем от ведущих держав мира. Потребуется серьезный общественный разговор о моральных принципах: «что такое хорошо и что такое плохо», что помогает стране развиваться, а что мешает, может ли считаться патриотом человек, ворующий у страны и народа.

Во-вторых, к руководству страной должна прийти элита, которая не будет ставить своей задачей не только незаконное, но даже законное обогащение во время своего пребывания у власти. Это не означает, что управлением могут заниматься лишь состоятельные люди. Политические лидеры, независимо от их имущественного положения, в состоянии ставить перед собой задачи гораздо более высокого стратегического порядка, связанные с достижением выдающихся результатов в развитии страны, считать это своим призванием и высшим моральным удовлетворением.

В качестве первых шагов, свидетельствующих о серьезности намерений, надо сделать следующее:

• ратификация статьи 20 Конвенции ООН против коррупции от 31 декабря 2003 г. Конвенция ратифицирована Российской Федерацией в 2006 году за исключением статьи 20 «Незаконное обогащение». Эта статья предусматривает признание в качестве уголовно наказуемого деяния незаконное обогащение, т. е. значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом объяснить; 

• создание специализированного органа по борьбе с коррупцией в соответствии со статьей 36 «Специализированные органы» Конвенции ООН.

Задача невероятной сложности, но шансы на успех пока еще сохраняются. Конечно, Россия — богатая страна и еще долго можно жить за счет природных ресурсов, отбирая их у следующих поколений. Но если мы ничего не сделаем, как мы посмотрим в глаза потомкам и что они скажут о нас?

Автор — декан юридического факультета Северо-Западного института управления РАНХиГС при Президенте Российской Федерации

Фото: Сергей Савостьянов/ТАСС