Дискуссии на форуме ОГФ-2019 оставили хорошее впечатление. Но удивительно, что, говоря о гражданских правах, выступающие не конкретизировали их. Между тем, мировой опыт говорит, что, как минимум, должны быть обеспечены:
- доступ к информации органов власти,
- право гражданина подать иск в защиту интересов группы или неопределенного круга лиц,
- право граждан на частное обвинение, в том числе госслужащих, нарушивших закон.

Поговорим об этом подробнее.

Доступность информации — необходимое условие

Для того чтобы граждане могли в независимом и справедливом суде оспорить решения чиновников и даже представительных органов власти, они должны обладать необходимой информацией. В развитых странах право граждан запрашивать информацию и обязанность органов власти им отвечать закреплены специальными законами, а нередко и в национальных конституциях. И для обеспечение информационной безопасности этих стран запросы такого рода не кажутся критичными. В шведском законе о свободе прессы гл. 2 «Об общественной природе официальных документов» определяет, что «каждый гражданин Швеции наделен правом на свободный доступ к официальным документам» в соответствии с определенными законом правилами. Причем этот закон — один из четырех, составляющих Конституцию Швеции.

Больше 70 стран приняли аналогичные, но России среди них нет. Это не удивительно. Ведь прозрачность действий органов власти нужна прежде всего для борьбы с коррупцией, с разбазариванием собранных с населения налогов. Однако у нас коррупция — это основа нашей властной вертикали. О какой реальной подотчетности власти мы можем мечтать?

В развитых странах осознание того, что общественное обсуждение, гражданское участие связано именно с доступностью информации о работе органов власти — азбучная истина. В трактовке ООН это означает:

• принятие решений органами власти в строгом соответствии с нормами законов;
• информация доступна тем, кого затрагивают эти решения;
• достаточный объем информации обеспечивается в понятных населению формах и через СМИ.

Принятый в РФ закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» не обеспечивает реальную открытость органов власти, его положения не соответствуют духу и принципам международных документов о доступе граждан к информации о деятельности органов власти. Но самое главное — у этих органов, пронизанных коррупцией, в условиях отсутствия политической конкуренции и профанации выборов просто нет стимула исполнять и этот убогий закон.

Наше будущее зависит от того, как мы сумеем перенять передовой опыт. Приведем материалы из статьи Ольги Афанасьевой «Прозрачность и подотчетность власти — канадский урок».[i]

* * *

Началом формирования канадской системы доступа к официальной информации следует считать 1982 год[1], когда в едином пакете были приняты два системообразующих закона: закон о доступе к информации (Access to Information Act) предоставлял канадцам право на доступ к информации, содержащейся в документах, которыми распоряжаются правительственные органы и учреждения. В то же время закон о неприкосновенности частной жизни (Privacy Act) определил параметры права доступа к информации частного характера.

Закон о доступе к информации устанавливает право «на доступ к информации, содержащейся в документах, находящихся под контролем правительственных органов» по запросу и порядок, в соответствии с которым канадские граждане (в Канаде или за рубежом), постоянные жители и зарегистрированные в Канаде юридические лица могут получать доступ к официальной информации. Понятие «документы» включает письма, заметки, доклады, фотографии, кино- и фотопленки, микроформы, планы, рисунки, схемы, карты, аудио- и видеозаписи, машиночитаемые или электронные файлы.

В этом законе формулируются исключения из права на доступ к информации. Так, документы, содержащие информацию о совещаниях министров, и рекомендации, представленные Кабинету в ходе обсуждений, исключены из сферы его действия сроком на 20 лет (по истечении которого они становятся открытыми). Именно эта часть подвергалась особой критике. Как отмечают канадские эксперты, закон создает абсолютную привилегию правительства относительно «тайн Кабинета» и возможность объявить любой документ «документом Кабинета». Кроме того, под его действие не подпадают документы, где содержится информация, защищенная положениями о конфиденциальности (они приведены в прил. II к закону). Сюда относятся положения о конфиденциальности закона о подоходном налоге, закона о регистрации преступлений и преступников, закона о защите престарелых.

Порядок доступа граждан к персональным данным о себе, собранным государственными органами, регулируется положениями закона о неприкосновенности частной жизни.

Кроме того, в соответствии с законом о защите частной информации и документов в электронной форме 2004 г. граждане имеют право доступа и коррекции касающихся их персональных данных, которые находятся в распоряжении бизнес-структур, регулируемых федеральным правительством (например, телекоммуникационных компаний и банков). В данном законе также перечисляются основания, исходя из которых государственные органы имеют право отказать в предоставлении информации. Это касается:

- информации, раскрытие которой может нанести вред интересам третьих лиц;

- информации, полученной от других уровней власти;

- отношений центр-регионы;

- внешней политики и обороны Канады;

- расследований, связанных с нарушением закона;

- безопасности отдельных лиц;

- экономических интересов Канады;

- информации личного характера;

- информации, относящейся к третьим лицам;

- советов и рекомендаций;

- процедур испытаний и аудита;

- адвокатской тайны;

- запретов, введенных законом.

Запрос на получение информации

Запрос должен подаваться в письменном виде и содержать ссылку на закон. В нем должен быть представлен достаточный объем сведений, позволяющих сотруднику организации, в которую подается запрос, найти требуемую информацию. Кроме того, необходимо подтверждение об уплате заявительной пошлины в размере 5 долларов.

Многие канадские эксперты (хотя не все) считают обоснованным и сам принцип взимания платы для покрытия дополнительных издержек, и средний размер платы, взимаемой с заявителей на практике. По мнению Элизабет Денхам, действующая в Канаде система оплаты неэффективна, поскольку она не обеспечивает покрытия программных расходов. Факт финансовой убыточности системы доступа к информации не вызывает сомнений. Другой вопрос, а могут и должны ли в принципе расходы на предоставление официальной информации по запросам покрываться заявителями? Хотя экономность, безусловно, является актуальным вопросом.

Общей рекомендацией экспертов является изменение прейскуранта пошлин с целью провести различие между обычными и коммерческими запросами, а также ввести сбалансированную оплату для наиболее объемных запросов.

Обратим внимание на отсутствие в законе требования к заявителю мотивировать свой запрос. Справедливость такого подхода была подтверждена решением Федерального суда Канады, в соответствии с которым правительство обязано отвечать на все запросы, независимо от мотивов, преследуемых заявителями.

Немаловажное дополнение в закон о доступе к информации было внесено законом о федеральной подотчетности (Federal Accountability Act) в 2006 году, который обязал государственные органы Канады оказывать содействие лицам, запрашивающим информацию:

- прилагать все возможные усилия для того, чтобы помочь заявителю с запросом о предоставлении информации;

- тщательно и исчерпывающе отвечать на запрос;

- предоставить своевременный доступ к данным в требуемом формате;

- не принимать во внимание личность заявителя.

Ответ на запрос должен быть представлен в течение 30 дней. В особых обстоятельствах этот срок может быть продлен, такое решение может быть обжаловано у Комиссара по вопросам информации.

Обязанность предоставлять информацию

Канадский закон о доступе к информации не распространяется на законодательную и судебную ветви власти — он действует в отношении органов исполнительной власти, государственных учреждений и корпораций. В прил. I к нему дается их полный перечень. Вопрос включения тех или иных органов в сферу действия закона всегда вызывал споры. При этом активно обсуждается само понятие «государственная структура (учреждение)». Отметим, что со временем в Канаде возобладал и получил законодательное закрепление достаточно широкий подход к пониманию объектов действия закона о доступе к информации — органов, выполняющих государственные функции или использующих средства налогоплательщиков.

Канадские эксперты практически едины в понимании необходимости расширения перечня государственных корпораций, подпадающих под действие закона. В этой связи подчеркивается важность разработки четких критериев для отнесения госкорпораций к этому перечню. В то же время большинство канадских экспертов сходятся во мнении, что парламент и суды должны оставаться за пределами действия этого закона.

С 2007 года действие закона о доступе к информации стало распространяться на государственные («коронные») корпорации, их дочерние предприятия, а также фонды, созданные в соответствии с федеральным законодательством[2]. Кроме того, с учетом настоятельных рекомендаций экспертного сообщества в сферу действия закона о доступе к информации были включены чиновники аппарата парламента.

Нет доступа без контроля

Парламент. Канада придерживается Вестминстерской модели парламентарной демократии, и именно парламент контролирует исполнение государственными органами закона о доступе к информации. Специально для реализации этих контрольных функций создана должность комиссара по вопросам доступа к информации (формально его назначает генерал-губернатор Канады, но он не может сделать этого без резолюции Сената и Палаты общин). В соответствии с законом о доступе к информации, Комиссар ежегодно представляет парламенту отчет о ситуации с жалобами в рамках программы доступа к информации. В свою очередь, Бюро тайного совета — центральный орган исполнительной власти Канады — также представляет парламенту свой отчет по вопросам применения законов о доступе к информации и неприкосновенности частной жизни.

В 2004 году был создан новый парламентский Комитет по доступу к информации, защите сведений личного характера и этике, который обладает статусом постоянного комитета парламента. Нужно иметь в виду, что в Канаде нет традиции функционирования в парламенте большого числа постоянных комитетов, к которым приписаны все депутаты. Создание специального парламентского комитета еще раз показывает, сколь большое значение канадцы придают вопросам прозрачности государства.

Комиссар по вопросам доступа к информации. Этот важнейший институт прозрачности власти был учрежден законом о доступе к информации 1982 года. В Канаде существует традиция функционирования специализированных правозащитных государственных органов – парламентских уполномоченных (комиссар по вопросам приватности, комиссар по этике федерального парламента Канады, комиссар по правам человека). Комиссар по доступу к информации является должностным лицом парламента, он рассматривает жалобы на нарушение права на доступ к информации, готовит ежегодные и специальные отчеты для парламента о результативности программы доступа к информации.

Лицо, подавшее запрос и не удовлетворенное ответом, имеет право обратиться к комиссару по вопросам доступа к информации с жалобой на действия государственного органа или организации, получившей запрос. Только после завершения расследования, проводимого комиссаром, допускается обращение заявителя в суд.

Комиссар по доступу к информации обладает широкими полномочиями по расследованию вопросов, связанных с решениями правительственных органов относительно доступа к информации, но без права отменять такие решения. Комиссар должен расследовать все жалобы, независимо от того, с какой целью они были поданы. Он проводит расследование и представляет свой отчет руководителю соответствующей организации. В отчете по результатам расследования жалобы комиссар либо рекомендует государственному органу открыть информацию, либо подтверждает правомерность отказа в ее предоставлении.

Надо иметь в виду, что генеральный прокурор Канады вправе выдавать распоряжение, запрещающее проведение расследования комиссаром в отношении информации, полученной конфиденциальным путем от «иностранного субъекта» или с целью защиты интересов национальной безопасности. Это изменение в закон о доступе к информации было внесено после терактов 11 сентября 2001 г. в США.

Расследования и публичная активность комиссара, включая участие в суде на стороне заявителя, заставляют чиновников быть более аккуратными в обработке запросов и хорошо взвешивать аргументы при отказе заявителю. Поэтому отношение к парламентскому уполномоченному у высокопоставленных канадских госслужащих далеко не дружелюбное. Как свидетельствует Дональд Савуа, напряженность между правительством и комиссаром по доступу к информации вылилась не только в судебные разбирательства, но и в попытки правительства жестко контролировать бюджет Офиса комиссара с целью понизить эффективность его работы29.

29 SavoieDJ. Court Government and the Collapse Accountability in Canada and United Kingdom. University of Toronto Press Incorporated, 2008. P. 287.

Суды. Если заявитель не согласен с решением комиссара, признавшим жалобу необоснованной, он вправе обратиться в Федеральный суд Канады. Закон о доступе к информации устанавливает 45-дневный срок с момента получения заявителем результатов рассмотрения комиссаром жалобы, в течение которого он может обратиться в суд. По усмотрению суда этот срок может быть продлен.

Комиссар может и сам обращаться в суд в течение тех же 45 дней с целью пересмотра отказа государственных органов в предоставлении информации, но при соблюдении двух условий: во-первых, если комиссар проводил расследование по данному делу; во-вторых, если заявитель дает согласие на судебные действия комиссара.

Федеральный суд Канады выносит решения по вопросам отказа в выдаче информации государственными органами. Следующая обеспечивающая независимое рассмотрение вопроса судебная инстанция — Федеральный апелляционный суд. Последней юридической инстанцией по делам, относящимся к сокрытию информации государственными органами, для всех физических и юридических лиц является Верховный суд Канады.

_________________________________