В начале 2000-х гг. в России экономический спад сменился экономическим ростом за счет высоких цен на нефть и газ и потребительского бума. Проходила консолидация российского государства, одним из последствий которой стала централизация управления страной, названная федеральной реформой. Центр постепенно возвращал себе рычаги контроля над регионами, концентрировал финансовые потоки в федеральном бюджете: доля федеральных средств в общем бюджете страны возросла за 1998–2006 гг. с 40 до 66%. Монополизация и концентрация власти в руках Центра свели на нет роль публичной политической борьбы в процессе принятия решений. Курс президента и правительства получил безоговорочную поддержку в сервильной Госдуме.

На этом фоне изменилась и политика в сфере МСУ. Декларировалась цель повышения эффективности управления, а на практике все делалось для того, чтобы обеспечить управляемость муниципалитетов, их иерархический контроль сверху вниз. Эта тенденция проявилась уже в мае 2000 г., когда В.В. Путин предложил Госдуме законопроекты, предусматривавшие назначение и снятие со своих постов мэров городов с населением свыше 50 тыс. жителей по решению глав исполнительной власти регионов. В ходе обсуждения законопроектов президентская сторона сняла свое предложение, так как замена выборов мэров назначениями противоречила Конституции РФ (статье 12) и Европейской хартии местного самоуправления. Институциональные ограничения, возникшие в ходе реформ местной власти 1990 гг., оказались значимыми, и в «муниципальной контрреволюции» центр тогда дал задний ход.

Однако позже «игра в местное самоуправление» сменилась противостоянием ведомственных интересов, отчасти напоминавшим конфликт между министерствами времен земской политики конца XIX – начала XX века. Тогда министерство финансов выступало за жесткую централизацию бюджетных потоков и минимизацию местного налогообложения, а министерство внутренних дел ратовало за экономическую автономию муниципалитетов, видя в ней гарантию успешного решения местных проблем силами самого местного самоуправления. Но, в отличие от начала прошлого века, в начале нынешнего соотношение сил оказалось не в пользу МСУ.

Новый курс выработала комиссия во главе с тогдашним заместителем руководителя Администрации президента Д.Н. Козаком. Она подготовила пакет законопроектов, которые разграничили полномочия между центром, регионами и местным самоуправлением и изменили саму систему местного самоуправления. Против законопроекта выступили либеральные фракции (СПС и «Яблоко»), коммунисты и аграрии. Но, благодаря поддержке лояльных Кремлю парламентских фракций, он был одобрен Госдумой и 6 октября 2003 г. подписан президентом. Закон должен был вступить в силу в полном объеме с 1 января 2006 г., но летом 2005 г. окончательная реализация его финансовых аспектов была отложена до января 2009 г.

Логику нового ФЗМСУ можно обозначить как бюрократическую рационализацию местного самоуправления. Отсюда основные его идеи: четкое определение зон ответственности муниципалитетов, приведение в соответствие полномочий местного самоуправления и его финансовых возможностей, унификацию юридического регулирования местного самоуправления в различных типах муниципалитетов и реорганизация структуры муниципалитетов.

Вместе с тем закон предполагал, что органы местного самоуправления должны выполнять исключительно административные (а не политические) задачи, обеспечивал управляемость муниципалитетов. Их роль как выборных и подотчетных населению институтов местной демократии признавалась второстепенной. Само понятие «местное самоуправление» хотя и не исчезло из официального лексикона, но смысл его оказался выхолощенным. Отныне закон рассматривал местное самоуправление прежде всего в качестве публичной власти, решающей вопросы местного значения в рамках единой системы исполнительной власти. По сути, закон противоречил статье 12 Конституции и был направлен на огосударствление местного самоуправления.

В законе детализированы регламентация полномочий муниципальных образований, статус муниципальных представительных органов и численность депутатов. Вместе с тем приоритетом закона в экономическом плане стало не расширение налоговой базы муниципалитетов, а передача некоторых финансовых обязательств от муниципалитетов региональным властям и возврат к финансированию местного самоуправления за счет субсидий и дотаций из бюджетов вышестоящих органов власти. Закон также предоставил регионам право формировать муниципальные органы не путем всеобщих выборов, а делегированием представителей входящих в них поселений.

Закон обязывает выбрать одну из трех моделей: всеобщие выборы мэров как глав исполнительных органов местного самоуправления («мэр – совет»); наем городских управляющих по контракту с представительными органами местного самоуправления («сити-менеджеры») при отсутствии всеобщих выборов мэров; всеобщие выборы мэров как глав представительных органов местного самоуправления при условии наделения городских управляющих полномочиями глав исполнительных органов местного самоуправления (смешанная модель). Модель «сити-менеджеры» возникла в США в ходе борьбы против засилья коррумпированных местных боссов в начале XX в., но позднее была признана не только не соответствующей демократическим стандартам, но и неэффективной с точки зрения качества управления.

На фоне отмены выборов глав исполнительной власти регионов отказ от всеобщих выборов глав муниципальных образований получал все большее распространение. Ведь назначаемые сверху губернаторы могли утратить свои посты в любой момент, а выборные мэры городов не только выступали легитимными представителями местных сообществ, но и были защищены своим мандатом от произвольного вмешательства центра. Избранные всеобщим голосованием мэры городов не вписывались в иерархию вертикали исполнительной власти.

Отказу от всеобщих выборов мэров городов способствовала высокая поддержка «Единой России» на думских выборах. Чем больше голосов получала в регионе партия власти, тем выше были шансы на то, что в столице региона выборного мэра сменял назначаемый городской управляющий. Поэтому вариант «сити-менеджеров» уже к началу 2006 года практиковался в трети российских муниципальных образований, в том числе более чем в четверти городов. В дальнейшем доля выборных мэров во главе российских муниципальных образований продолжила снижаться.

Хотя новый закон декларировал цель добиться эффективности деятельности местного самоуправления, важнейшим результатом стал отказ от местной автономии в пользу государственного контроля над муниципалитетами и его субординации по отношению к федеральным и региональным органам власти. Эти изменения муниципальной политики имели негативные последствия для российских городов. Покажем это на примерах.

В Перми в связи с принятием нового ФЗМСУ и сменой губернатора области и под давлением областной администрации, сопровождавшимся бюджетно-финансовым шантажом, городская Дума вынуждена была согласиться на внесение поправок в Устав Перми: мэр, хотя и избирался всенародно, становился лишь спикером городской Думы, которая по контракту нанимала «сити-менеджера», возглавлявшего городскую администрацию. Областные власти обеспечили победу своему ставленнику на выборах мэра Перми и добились избрания лояльного состава городской Думы, где преобладали кандидаты «Единой России». После чего городскую администрацию без особых проблем возглавил бывший заместитель губернатора. Уровень местной автономии в Перми заметно снизился.

Петрозаводск в 1990-е гг. служил образцом успешного проведения муниципальных реформ. Однако в начале 2000-х гг. консенсус республиканских и городских властей сменился острым конфликтом. В результате снизилась доля налоговых отчислений в городской бюджет. Принятие нового ФЗМСУ только осложнило ситуацию: глава республики потребовал от депутатов городского совета изменить Устав Петрозаводска – узаконить отказ от всеобщих выборов мэра и сократить численность депутатского корпуса. Поскольку оппозиция в городском совете заблокировала принятие этого решения, выборы мэра назначили на октябрь 2006 г. После победы на них (при поддержке «Единой России») действовавшего главы городской администрации республиканский парламент, где большинство составляли «единороссы», проголосовал за роспуск городского совета, не приняв во внимание протесты городских депутатов. После новых выборов городского совета конфликт республиканских и городских властей продолжился.

В конце 2005 г. были внесены поправки в Устав Пскова: главой местного самоуправления стал председатель городской Думы, а мэром (с функциями главы исполнительной власти) Дума назначила городского управляющего («сити-менеджера»). Мэр Пскова, член партии «Единая Россия», сохранил прежний пост, но позднее оставил его под давлением центра. Изменения в Уставе встретили серьезные возражения со стороны оппозиции: местные отделения ряда политических партий настояли на проведении городского референдума по вопросу о всеобщих выборах мэра. Хотя большинство жителей Пскова выступали в поддержку выборов, областные и городские власти сорвали референдум. В результате политическая автономия города значительно уменьшилась.

После того как российские выборы перестали быть конкурентными, а наиболее крупные рынки поделили между собой подконтрольные федеральному центру крупные корпорации во главе с Газпромом, было бы наивным ожидать расцвета местного самоуправления. Муниципальная политика оказалась заложницей авторитарного политического режима: каждый шаг на пути к концентрации власти в Кремле провоцировал дальнейшие «наезды» на местное самоуправление. Показательны в этом отношении предпринимаемые время от времени попытки отказаться от местного самоуправления в крупных городах и, в частности, от выборов мэров, замена их государственным управлением, осуществляемым губернаторами.

Новым наступлением на местное самоуправление стала начавшаяся в 2006 году и продолжающаяся по сей день кампания по обвинению мэров городов и других муниципальных деятелей в многочисленных злоупотреблениях, что привело к возбуждению уголовных дел против мэров и/или к их вынужденным отставкам. По данным Общественной палаты, только в январе-августе 2008 г. свои посты покинули более 80 глав муниципальных образований, в том числе мэры 35 городов. Симптоматично, что мэры, состоявшие в «Единой России», были исключены из партии. Хотя в ряде случаев обвинения местных политиков и чиновников в многочисленных злоупотреблениях при использовании муниципальных финансов и имущества были вполне обоснованы, их роль как орудия борьбы за передел власти и собственности на местном уровне зачастую даже не скрывалась. Как отмечали эксперты Общественной палаты, основные «игроки» стремились установить контроль над распределением средств бюджетов органов местного самоуправления. Не менее значимым фактом этих кампаний стало политическое ослабление института местного самоуправления, особенно на фоне отказа от всеобщих выборов мэров городов и замены их «сити-менеджерами».

Каков итог? Результаты реформ местного самоуправления в 2000-х гг. оказались скромными. Сегодня о местной автономии и местной демократии говорят с многочисленными оговорками, которые если не сводят на нет, то делают неочевидным само содержание «муниципальной революции». Ее политические последствия ограничились муниципальными выборами, которые, по оценкам экспертов, противоречили минимальным демократическим стандартам. Приходится констатировать, что к 2018 году ни одна из провозглашенных целей муниципальной реформы фактически не была достигнута. Проблемы развития местного самоуправления в РФ сохранились:

 финансовая слабость местного самоуправления, разрыв между возлагаемыми на него обязанностями и их ресурсным обеспечением; невозможность по финансовым соображениям выполнять свои обязательства перед населением подрывает авторитет местной власти, зачастую дестабилизируя обстановку на местах;

 слабость гражданского общества, низкий уровень общественной активности, низкая правовая культура населения, дефицит знаний о сущности и возможностях самоуправления;

 сопротивление бюрократии всех уровней, которая видит в местном самоуправлении угрозу своему благополучию, привычным методам управления, возможности собирать с бизнеса дань;

 недооценка важности реформы местного самоуправления, вылившаяся в не урегулированность межбюджетных отношений;

 дефицит квалифицированных кадров в системе самоуправления, особенно в сельской местности.

Федеральным законодательством был существенно расширен перечень вопросов местного значения. Но происходило это без закрепления за муниципальными образованиями достаточных налоговых доходов. Причем в ходе этого расширения органам местного самоуправления все чаще вменялось в обязанность исполнять полномочия, которые трудно отнести к вопросам местного значения. И хотя реформа ослабила «финансовое перенапряжение», связанное с выполнением на муниципальном уровне переданных государственных полномочий, объем последних оказался избыточен.

Вопреки декларациям, российское государство не только не предоставило органам МСУ финансовые и экономические ресурсы, но и восстановило централизованный контроль над ними. Политическая и экономическая централизация управления страной, деградация демократических институтов выхолостили суть местной автономии и местной демократии. Местное самоуправление оказалось встроенным в качестве нижнего звена (не располагающего значимыми полномочиями и слабо подотчетного гражданам) в иерархию вертикали власти во главе с президентом.

Финансовая политика правительства по отношению к МСУ экономически необъяснима. С одной стороны, уменьшается стимулирующая роль налоговой политики, как и всей системы межбюджетного регулирования, с другой – наблюдается чрезмерная централизация финансовых ресурсов, что негативно сказывается на финансовой самостоятельности муниципалитетов и, главное, никак не стимулирует их социально-экономическое развитие. В итоге — ослабляется финансово-имущественная основа местного самоуправления, без которой главные проблемы муниципалитетов не решить.

Нынешнее законодательство поставило муниципалитеты (по функциям и по основным источникам бюджетных доходов) в положение полной отчужденности от экономического развития их территорий, от динамики инвестиционного процесса, от развития предпринимательства. Хотя в последнее время в круг вопросов местного значения были включены позиции, касающиеся экономической деятельности на территории, но формальных полномочий явно недостаточно. Необходимы мотивы к их исполнению. Таким мотивом может быть привязка доходной базы местных бюджетов и оценки деятельности местных администраций к показателям экономической активности (производство, инвестиции, занятость) на территории. Но такой зависимости нет. В результате муниципалитеты остаются не только вне необходимых объемов бюджетных средств, но и без действенных стимулов их наращивания за счет развития муниципального хозяйства. А неопределенность с перечнем объектов, относимых к муниципальному имуществу, еще более усугубила эту ситуацию.

Наиболее сложный вопрос для местного самоуправления сегодня — обеспечение граждан жилищно-коммунальными услугами при существенном снижении доходов большей части населения. Люди просто неспособны оплачивать эти услуги. Переложение расходов по капитальному ремонту жилых домов на проживающих в них граждан является невозможным и недопустимым — у нас слишком низкий уровень жизни.

Выход предлагается искать в развитии малого бизнеса, создании небольших собственных предприятий, семейных предприятий, фермерских хозяйств. Но беда в том, что в России менталитет большинства не предполагает занятие бизнесом. У нас нет реальных гарантий частной собственности, а для чиновников любого уровня получение коррупционной ренты – первостепенная задача. В таких условиях малому бизнесу не выжить.

Примером барского отношения нынешней власти к местному самоуправлению служит увольнение губернатором Краснодарского края Ткачевым (якобы на хозяйственной почве) 48 руководителей районного уровня, мэра Краснодара и председателя городской Думы. Отметим, что большинство уволенных руководителей являются членами КПРФ – пусть системной, но все же оппозиции. Налицо политический кризис местного самоуправления. Губернатор считает вправе распоряжаться органами местного самоуправления как подчиненными ему структурами. Это типичное отношение высокопоставленных чиновников к местному самоуправлению в России. Если граждан лишают права формировать муниципальную власть, то это грубейшее посягательство на права человека, это посягательство на осуществление власти народом.

Что впереди? Трудности, сопровождавшие муниципальные реформы 1990-х гг., можно уподобить затянувшимся болезням роста. Но способ их лечения командой Путина способен довести российское местное самоуправление до полной ликвидации МСУ или низведения его до политически и экономически ничтожного уровня. Единственным слабым ограничением служат обязательства, принятые Россией в рамках Европейской хартии местного самоуправления: наличие автономных выборных органов местной власти наряду с отменой смертной казни (пока еще) являются условием членства России в Совете Европы.

Между тем, нынешнее отношение федерального центра к местному самоуправлению как к «приводному ремню» «управляемой демократии» недальновидно. На «ручном» управлении из центра не разрешить проблем тысяч российских городов и селений. Справиться с ними способно лишь автономное и политически ответственное местное самоуправление. Речь идет не только о протекающих трубах или грязных помойках, но и о разрешении социально-экономических и политических конфликтов, о болезненной, но крайне необходимой реформе жилищно-коммунального хозяйства. Такая большая и разнообразная страна, как Россия, сможет успешно развиваться, только имея развитое МСУ.

Почему идеи местной автономии и местной демократии, реализованные многими демократиями Запада, пока не прижились на российской почве? Была ли муниципальная реформа в современной России обречена на неуспех? Есть ли это следствие желания бюрократии обустроить властную авторитарную вертикаль таким образом, чтобы обеспечить выгодные условия сбора ренты с россиян? А может причина – нежелание подавляющего большинства наших соотечественников отвечать за то, что делается в их селе, районе, стране?

В перспективе на развитие МСУ может повлиять давление «сверху», вызванное потребностью в повышении эффективности местного самоуправления. Это потребует от федерального центра ослабления иерархического контроля, укрепления местной экономической и политической автономии. Вырастет также давление «снизу», вызванное экономическим ростом в крупных городах. Давление со стороны бизнеса и населения как потребителей местных общественных благ может дать кумулятивный эффект, способствовать появлению в городах движения в поддержку местного самоуправления. Становление эффективного, автономного и демократического МСУ обязательно вновь станет приоритетом российской политики. Вопрос: когда это произойдет?

Владимир Гельман (Европейский университет, СПб)



Фото:  Валерий Матыцин/ТАСС